裁判要点:
行政复议和行政诉讼作为法定救济途径，不是并行关系，而是相互衔接的关系，换言之，若已选择先复议后诉讼的救济方式，则应当等待复议机关作出决定，对该决定不服的，再提起行政诉讼；若优先选择诉讼的救济方式，根据司法最终原则，则相对人不能再选择复议救济程序。
根据一、二审时有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条的规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。也就是说，原行政行为经复议机关以复议申请不符合受理条件为由驳回的，作出原行政行为的行政机关和复议机关不是共同被告，由于复议机关对原行政行为并未进行实质审查，法院不能对原行政行为和以复议申请不符合受理条件为由驳回的复议决定一并进行审理，因为，如果相对人同时起诉原行政行为和以不符合受理条件为由驳回的复议决定，在法院判决撤销复议决定的情况下，则存在复议机关启动程序对原行政行为进行审查的情形，这种情形的实质就是法院和复议机关针对原行政行为同时进行审查，违反法律规定的关于复议和诉讼相互衔接的制度设计。因此，相对人选择起诉该复议决定，由人民法院裁决是否应当责令复议机关启动复议程序对原行政行为进行实质审查，或选择起诉原行政行为，由人民法院审查原行政行为的合法性，而不能既起诉以不符合受理条件为由作出的驳回复议申请决定，又起诉原行政行为。综上所述，复议与诉讼相互衔接的制度设计，既充分保障了行政相对人的合法权益，也有效避免了两种救济途径之间重复审查和结果上的相互矛盾。当事人既已选择直接起诉原行政行为的救济途径，也就意味着申请人同时丧失了以对不属于复议受理条件为由作出的驳回复议申请的行政诉权。复议和诉讼相互衔接的救济制度具有法定性，当事人不能通过分别起诉、分别立案的方式予以排除适用。
☑ 裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）
最高法行申6714号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）广东省广州市增城区永宁街公安村公安二经济合作社。
法定代表人黄松茂。
委托代理人陈靖祥，广东深明德律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省广州市人民政府。
法定代表人温国辉。
委托代理人秦立平。
再审申请人广东省广州市增城区永宁街公安村公安二经济合作社（以下简称公安二经济合作社）因诉被申请人广东省广州市人民政府（以下简称广州市政府）行政复议申请一案，不服广东省高级人民法院（2017）粤行终1687号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
公安二经济合作社申请再审称：（一）被申请人广州市政府作出的穗府行复（2017）194号《行政复议决定书》（以下简称194号复议决定）认定申请人与涉证土地不存在利害关系，既不符合法律规定，也不符合已查明的案件事实。（二）原审法院驳回申请人的起诉和上诉，属认定事实和适用法律错误，应依法予以纠正。综上，请求撤销一、二审行政裁定，指令一审法院对本案继续审理。
广州市政府答辩称：（一）广州市政府的行政复议程序合法。再审申请人不服广州市国土资源和规划委员会颁发的增国用（2014）第GY0009××号《国有土地使用证》（以下简称9××号国土证），于2017年3月1日向广州市政府申请复议，广州市政府依照行政复议法第十七条的规定予以受理，通知广州荔湖高尔夫球有限公司作为第三人参加行政复议，在法定期限内作出行政复议决定并按照法定程序进行送达，行政复议受理及审查程序合法。（二）广州市政府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。证涉土地在出让给第三人之前已被征收，土地所有权属于国家，再审申请人与证涉土地不存在利害关系，并非适格的复议申请人。综上，一、二审法院裁定合理合法，请求依法驳回再审申请人提出的诉讼请求。
本院经审查认为，本案的争议焦点是在复议机关以复议申请不符合受理条件为由作出驳回复议申请决定的情况下，相对人能否对原行政行为和驳回复议申请决定分别提起行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条规定，对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。《中华人民共和国行政复议法》第十六条规定，公民、法人或者其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。依据上述法律规定，行政复议和行政诉讼作为法定救济途径，不是并行关系，而是相互衔接的关系，换言之，若已选择先复议后诉讼的救济方式，则应当等待复议机关作出决定，对该决定不服的，再提起行政诉讼；若优先选择诉讼的救济方式，根据司法最终原则，则相对人不能再选择复议救济程序。根据一、二审时有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条的规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。也就是说，原行政行为经复议机关以复议申请不符合受理条件为由驳回的，作出原行政行为的行政机关和复议机关不是共同被告，由于复议机关对原行政行为并未进行实质审查，法院不能对原行政行为和以复议申请不符合受理条件为由驳回的复议决定一并进行审理，因为，如果相对人同时起诉原行政行为和以不符合受理条件为由驳回的复议决定，在法院判决撤销复议决定的情况下，则存在复议机关启动程序对原行政行为进行审查的情形，这种情形的实质就是法院和复议机关针对原行政行为同时进行审查，违反法律规定的关于复议和诉讼相互衔接的制度设计。因此，相对人选择起诉该复议决定，由人民法院裁决是否应当责令复议机关启动复议程序对原行政行为进行实质审查，或选择起诉原行政行为，由人民法院审查原行政行为的合法性，而不能既起诉以不符合受理条件为由作出的驳回复议申请决定，又起诉原行政行为。综上所述，复议与诉讼相互衔接的制度设计，既充分保障了行政相对人的合法权益，也有效避免了两种救济途径之间重复审查和结果上的相互矛盾。
本案中，一、二审查明，再审申请人公安二经济合作社于2017年3月1日以广州市增城区人民政府、广州市增城区国土资源和规划局为被申请人，向广州市政府提出行政复议申请，请求确认两被申请人为广州荔湖高尔夫球有限公司（以下简称荔湖公司）颁发9××号国土证的行政行为无效，并责令被申请人采取补救措施。2017年4月27日，广州市政府作出194号复议决定，以不符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定的行政复议受理条件为由，驳回该社的行政复议申请。2017年5月10日，公安二经济合作社以广州市国土资源和规划委员会为被告，向广州铁路运输第一法院提起行政诉讼，请求确认广州市增城区人民政府及原土地管理职能机关为荔湖公司颁发9××号国土证的行政行为无效。2017年5月11日，公安二经济合作社又以广州市政府为被告，向广州铁路运输中级法院提起本案诉讼，请求确认广州市政府作出的194号复议决定违法并予以撤销，确认原告的行政复议申请符合法律规定。根据上述查明的事实，公安二经济合作社已就涉案土地发证行为提起行政诉讼，如前所述，申请人既已选择直接起诉原行政行为的救济途径，也就意味着申请人同时丧失了以对不属于复议受理条件为由作出的驳回复议申请的行政诉权。复议和诉讼相互衔接的救济制度具有法定性，当事人不能通过分别起诉、分别立案的方式予以排除适用，公安二经济合作社认为其就复议决定和原行政行为向不同法院分别起诉、分别立案不违反上述规定的主张，缺乏法律依据。因此，一、二审法院裁定驳回公安二经济合作社的起诉和上诉，适用法律正确，本院予以维持。
综上，公安二经济合作社的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回广东省广州市增城区永宁街岗丰村公安二经济合作社的再审申请。
审判长 刘艾涛
审判员 龚 斌
审判员 熊俊勇
二〇一八年十二月十四日
法官助理 徐 超
